香港《经济导报》2007年第12期路宽行

利益的共鸣

“开放天空”是指两国相互开放航线，允许对方的航空公司利用本方的领空。在长达四年之久的艰难谈判之后，2007年3月2日，美国和欧盟出人意料地公布了一项临时协定，这项协定允许任何欧洲和美国公司在欧洲和美国境内任何地方开设航线。然而，在实际上，尽管美国航空公司将获准开设欧洲境内航线，欧洲航空公司却没有获得在美国境内开设航线的相应权力。3月22日，协议草案将提交欧盟交通部长理事会审议通过，美国方面也有待国会批准后生效。如果一切顺利，第一阶段协议将自今年10月28日起开始适用。

从做大蛋糕的角度，“开放天空”的积极意义是不言而喻的。协议的实施将极大地促进大西洋两岸航空业市场的相互开放。新协议旨在打开欧美航空市场的大门，其主要内容包括欧盟与美国相互间进一步开放航线，允许对方航空公司利用本方领空，同时消除跨大西洋的航空业投资限制。这份史无前例的航空协议将给双方在五年内创造120亿欧元的经济利润和八万个就业岗位。

欧美空中交通量占到全球航空交通量的60%。按照欧盟委员会的估算，新航空协议将使跨大西洋的航空客运量在今后五年内增长34%，由目前的5000万人次增加到7600万人次。航空货运也会增长1~2个百分点。

因此，对于“开放天空”的整体利益，大西洋两岸其实心底有一些共识，这也是推动“开放天空”不断穿破迷雾，层层推进的内在驱动力所在。

欧洲的杂音

然而，对于蛋糕的切分，总有著解不完的小疙瘩。欧洲的评论家抱怨，协定给美国人的好处太多。欧盟在先前的谈判设定的前提是，反对美国在航空公司所有权上对外方的限制。（外方在美国航空运输公司所占的有表决权的资本不超过25％。）去年布什政府力图劝说国会解除这些限制，但还是失败了，这也为协定的前景蒙上了一层阴影。

因此，这次欧洲谈判代表带来更务实的方案。他们同意，所有权法案，以及禁止欧洲航空公司在美国运营境内航线的航空运输业限制，对这些的修改都不在讨论之列，但是，他们决定无论任何都要推进对这些修改的谈判。

美国谈判代表已许诺在进一步的谈判中重新探讨上述两个领域的问题，而且，美国人坚持认为他们也作出了让步。比如，欧洲航空公司获得了运输美国政府买单的乘客和货物的有限权力。更重要的是，不用牺牲哪怕一点在美国的著陆权，欧洲航空公司可以对特定的非欧洲的航空公司投资。即便如此，欧洲方面仍然作出了最多的让步。

占据欧洲40％跨大西洋运量的英国，再次发出了最响亮的反对声音。英国航空公司（British Airways）主席马丁．布劳顿(Martin Broughton)称协定是“骗局”。英国航空公司作为获准在希思罗机场和美国开设航线的四家航空公司（其他三家是维珍航空、美国航空、美国联合航空）的其中一家，在竞争中所失最多。

尽管世界最繁忙机场英国的希思罗机场容量有限，此项开放天空的协定会在航空运输公司间激起新一轮排位赛，这些公司运营著从希思罗机场出发的短程运输业务，以及长途运输业务，为跨大西洋运输的排位进行竞争。英国米德兰航空公司占据著有利位置，愿意更多地从事有利可图的长途线路。德意志银行的分析师估计，英国航空公司超过4亿欧元（大约7.亿美元）的收益岌岌可危。英国政府对协定反应谨慎，只是表示还有很多事情要做。但是看起来，英国的处境比较孤立。那些没有参与同美国双边谈判的国家，像爱尔兰和西班牙，对新协定持欢迎态度。德国总理兼欧盟轮值主席安格拉．默克尔(Angela Merkel)热衷于为跨大西洋关系注入新活力，而新协定的签字仪式是计划中的跨大西洋峰会的理想点缀，峰会预定于4月30日在华盛顿特区召开。自由主义者对协定则表示失望，认为“我们跳的很高，但是却没有走多远”。美国的变调

回顾历史，美国可以说是“开放天空”的重要推手。早在1944年，在52个国家参加的芝加哥会议上，美国曾经提议为新兴的民航业开放全球天空。由于当时还处于战争时期，这一建议遭到大多数国家反对。大家普遍认为航空业属于各国机密，应由国家统一管理，不可随意开放。

1970年代末，美国民航消费市场发展势头良好，当时卡特政府就决定推行放宽国内民航管制政策，开始把飞机和股份逐渐转卖给私人。欧洲紧随其后，德国汉莎航空公司、法国航空公司和英国航空公司等陆续向私人资本开放。

在私有化改革之后，美国又在1990年代初期发起“开放天空”运动。它滚雪球似地与全世界40多个国家就开放天空达成了协议：双方的航空公司在两国间的经营限制降到最低程度，航线、班次、票价及时刻等由各公司的商业决策自定。而在欧洲，自1990年代中期起，任何一个欧盟成员国都可在其他欧盟国家境内经营航空公司，并可开辟飞往欧盟任何地区的航线。

“开放天空”无疑推动了全球航空业的开放进程，但是美国的主要目的是为其本国的民航业谋利益。美国占有全球民航市场三分之一的份额，而协议的另一方的国家或地区却只占有少得可怜的市场份额。美国的用意十分明显：试图使美国航班能以某国的某一目的地为中转站，接著飞往另一目的地或第三国，从而串起大范围的航空网，逐步占领全球市场。美国在要求其他国家和地区开放天空的同时，却死守国内市场，既不允许外国投资者在其国内经营航空公司，也不允许外国航空公司在一个以上美国城市载客。

因此，美国国会无意马上改变其在所有权和美国国内航空运输的限制。“如果要我们在全盘成功和一无所有之间做出选择，我们会选一无所有。”带领美国谈判团的John Byerly说。毕竟，所有权限制基本上只停留在理论上：即便欧洲航空公司能购买美国航空公司，他们也不大可能涌进来购买。

这种双重考虑，难免给“开放天空”的最终成功蒙上一层阴影。

开放的强音

无论如何，国际航空政策趋向由限制到开放、从双边到多边、由国内国际分野到地区一体化，既是经济全球化的反映，又是国际航空公司追逐市场与效率的需求，更是1978年以来美欧诸强放松航空管制的继续。

泛大西洋市场的形成，在给了美欧航空公司广阔市场空间的同时，也带给其他国家和地区的航空公司很大压力。协议正式生效后，整个欧盟已经等同于美国的国内市场，对于欧盟同样如此。市场的扩大和成本的降低，使美欧航空公司在市场中处于十分有利的地位，外来者很难与其竞争。

不过，这种压力也可能会转化为动力，促使各国加快“开放天空”的进程以应对日益激烈的竞争。美欧之间的“开放天空”协议“很有可能成为一个催化剂，促使其他地区按照他们的路子去走”。